国家旅游局解读《关于促进旅游业改革发展的若干意见》

五是老年旅游发展。目前我国60岁以上的老龄人口已经突破2亿，约占总人口的14%。发展老年旅游既是保障老年人旅游权利的要求，也是扩大旅游市场消费的需求。不少老年人有钱、有闲，热爱旅游，但是目前专门针对老年人的旅游服务却很缺乏，因此需要予以突出考虑。2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，其中明确提出鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的休闲旅游服务。《若干意见》专门列出一条论述老年旅游，一定程度也是对此任务的进一步深化。

发展老年旅游的重点有四个：第一是发展老年旅游产品，既要有经济实惠的大众化观光、休闲产品，又要注意发展适合老年人需要的、中高端养生度假产品。

第二是加强老年旅游服务设施建设，要根据老年人的生理、身体特点，在旅游景区规划建设相应的设施。

第三是制定老年旅游服务规范。目前尽管旅游的服务规范不少，但是专门针对老年人的旅游服务规范却很缺乏，未来需要通过标准化等方式形成比较完整的老年旅游服务规范，并在实际工作中予以落实和体现。

第四是打造老年旅游服务品牌。当下虽然也有一些专门针对中老年人市场的“夕阳红”旅行社，但是总体而言，在市场上叫得响的老年旅游服务品牌还不多，未来一方面需要延展除旅行社之外的老年旅游服务品牌，另一方面需要进一步提高老年旅游服务品牌的专业化水平。

六是旅游购物消费。旅游购物属于旅游过程中的弹性消费，扩大旅游购物在旅游消费中的比重既能更充分发挥旅游业对当地经济的带动作用，也是旅游业转型升级、提质增效的重要体现。2013年，我国旅游外汇收入中有21.6%是购物消费；2012年，城镇居民散客旅游消费中有19.8%是购物消费；农村居民的这一比重是25.5%。从长远来看，扩大旅游购物消费还有很大的空间。

具体而言，第一，是抓品牌建设。目前中国旅游商品虽然不少，但很少有叫得响的旅游商品品牌，因此《若干意见》开宗明义提出了“实施中国旅游商品品牌建设工程”。推动旅游商品品牌建设，一方面是旅游商品制造商的品牌建设，比如云南大理新华白族旅游村以“南诏银”为品牌拓展旅游商品市场的尝试；另一方面是旅游销售平台的品牌建设，其中最具代表性的是北京旅委打造“北京礼物”的做法。此外，《若干意见》提出的鼓励各地推出旅游商品推荐名单，就是要发展一批“旅游必购商品”，而也可以看作是旅游目的地打造区域性旅游商品品牌的有效举措。

第二，是突出特色。扩大旅游购物消费的关键在于特色。这需要地方结合当地特有的文化，开发独树一帜的旅游商品，此外还需要规划发展有特色的旅游购物街区、购物场所，以及发展特色餐饮、特色主题酒店等。通过特色的挖掘，来强化对旅游者消费的吸引力。

第三，是旅游购物政策的支持。亮点之一是借鉴国际惯例，将在海南实施的境外游客购物离境退税政策扩展到全国符合条件的地区，此举无疑将对增加我国的旅游外汇收入大有裨益，亮点之二是研究新增进境口岸免税店的可行性，该政策旨在通过在机场等口岸设置更多进境免税店，使国人从境外旅游回国之后还可以在口岸免税店购买免税品，这有助于将国人在境外的购物消费尽可能多地留在国内。

四、通过解决重点问题，优化旅游业发展的总体环境

优化旅游发展环境主要是解决游客“想旅游”但是“游不起”、“不便游”甚至“不敢游”等一系列问题。《若干意见》对此具体提出了四条措施。

一是旅游交通服务。近年来，我国交通快速发展，使得旅游业通达条件大为改善，这为城乡居民大规模出游创造了重要条件。在大交通问题基本解决以后，《若干意见》将着眼点放到了围绕旅游需求，增加和完善旅游交通服务，为游客出行提供更多便利。

首先，在下一步的交通建设规划时要统筹考虑旅游发展的需要，一方面要继续推进连接重要旅游区的道路和机场建设，另一方面要做好打通“景区最后一公里”工作，加强主要路网与景区连接线道路的建设，进一步提高旅游景区的可通达性。

其次，是要增加道路和重要交通节点上的旅游配套服务。主要是为满足快速增长的自驾游等需要，不断完善道路交通的旅游标识标牌；根据旅游季节性等特点，针对团队游客探索火车票价优惠的政策（这也是铁路运输市场化的要求）；此外，还应该增加加油站点和高速公路服务区的旅游服务功能。比如，广东省旅游局与广东中石化探索将广东省内2500家加油站便利店打造成旅游问讯中心和特色旅游商品购物中心的做法，就是围绕交通完善旅游配套服务的尝试。

最后，是基于现有的交通条件增加旅游方面的运力，包括增加旅游专列、开通更多连接重点旅游城市和主要客源地的航线，做好高铁车站与城市、景区的交通衔接等。

二是旅游安全保障。安全是旅游的生命线。相对于国发41号文件的侧重于旅游安全保障体系建设，《若干意见》强调的是旅游安全保障的具体措施。

第一，是要加强重点环节的安全监督检查，特别是针对近年来事故较多的索道、大型游乐设施等特种设备，明确提出要定期安全检测。

第二，是强调了对旅游从业人员安全培训方面的要求。旅游从业人员是化解风险、实施救助的最前线，过去对旅游从业人员提高服务技能强调较多，以后旅游从业人员的培训应该将安全培训的内容纳入其中，作为其上岗的必备条件。

第三，把景区作为旅游安全的重点领域。相对于城市，多数旅游景区由于相对偏僻，安全设施不足，往往成为旅游安全的薄弱环节。因此《若干意见》首先强调了旅游安全的属地管理原则，特别是要求把景区的旅游安全保障纳入当地统一的应急体系，这有助于从制度上为景区旅游安全提供基本保障。

此外值得注意的是，《若干意见》提到对有条件的重点景区可纳入国家应急救援基地统筹建设。之前，黄山风景区旅游安全应急救援基地得到了国家层面的支持，并在实际旅游安全保障中发挥了积极作用。未来，更多有一定基础的重点景区可以积极争取国家支持旅游应急救援基地的建设。[FS:PAGE]

三是市场诚信建设。由于旅游业链条很长、环节很多，因此旅游市场秩序的净化是一个系统工程。《若干意见》解决此问题的主要思路是从诚信建设入手，通过打击违法违规企业，保护遵纪守法企业，促进旅游企业优胜劣汰，从而为旅游者营造一个真正放心的旅游消费环境。尽管诚信建设在国发41号文件中就有部署，但由于当时整个社会诚信建设的滞后，使得此项工作进展缓慢。2013年1月，国务院出台了《征信业管理条例》；2014年6月，国务院又发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，这为旅游业开展诚信建设提供了重要的支撑条件。具体而言，就是要通过诚信信息建设、违法信息曝光、违法行为处罚的“组合拳”，狠抓旅游市场秩序的治理工作。在诚信信息建设方面，是要在整个社会诚信体系建设的“大盘子”中完善与旅游相关的诚信记录，同时完善旅游违法信息的共享机制。有了这样一个基础，后续的旅游市场监管就有了根本的保障。在违法信息曝光方面，《若干意见》提出了要用“黑名单”制度，对严重违法的企业予以曝光，旨在以此解决旅游违规经营与游客选择之间信息不对称的问题，从而使被曝光的旅游企业受到客源流失的惩罚。在违法行为处罚方面，重点是要加强旅游综合执法。由于旅游违法行为往往涉及众多法律法规，也涉及众多执法主体，通过综合执法来增强旅游市场的执法力度是许多旅游热点地区的有效实践，这应该成为未来旅游领域执法的重要方向。

四是景区门票价格。门票价格总体偏高是制约旅游者外出旅游的重要原因之一。因此《若干意见》旨在通过强化有关措施，以控制景区门票价格上涨趋势，使更多游客能参与到旅游活动中来。当然，从政府角度而言，规范的重点是利用公共资源建设的景区；对非公共资源建设的景区，其价格主要是通过市场进行调节。鉴于《旅游法》和《国民旅游休闲纲要》已经对景区门票价格做了比较详细的要求，《若干意见》对规范景区门票价格的要求主要是对相关规定的强调，除此之外，《若干意见》主要是要求加强景区价格的监管，通过强化价格执法来打击景区的变相涨价行为。近年来，在旅游旺季，各地物价部门会同旅游等相关部门，明显加强了对景区价格违法行为的检查力度。按照《若干意见》的要求，未来还应该保持执法检查的常态化，以便更好保护游客的合法权益。

五、多措并举，制定和完善支持旅游业发展的各项政策

政策是关系旅游业发展的重要问题。旅游业是综合性产业，因此支持旅游业发展也需要综合性的政策。《若干意见》具体提出了四个方面的措施。

一是带薪休假制度落实。通过保障公民的旅游时间，让更多有旅游消费能力的人参加到旅游活动中来，对旅游业发展具有很重要的作用。保障带薪休假时间，既是为旅游提供时间保障的重要内容，也是缓解“黄金周”期间客流量过分集中的有效措施。《职工带薪休假条例》2008年就已经开始实施，因此关键的问题还是在于落实。《若干意见》在《国民旅游休闲纲要》的基础上，明确提出“将带薪休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容”，以此来进一步提高各地政府对落实带薪休假制度的重视程度，确保《国民旅游休闲纲要》提出的“到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实”的目标。从目前来看，中国国民的休假时间与中国的经济发展水平基本吻合，在短期内难以增加休假时间的情况下，实行更加弹性的休假安排应该成为落实带薪休假的重要方向。为此，《若干意见》提出“鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假”。以每年休假10天的职工为例，如果将休假时间拆分成五个2天，再分别与双休日或者“小黄金周”结合，加上两个“大黄金周”，可以在全年形成七个较长的集中休息时间，这无疑对于开展中长距离旅游是非常有利的。除此之外，考虑到中小学安排秋假容易与国庆黄金周时间重合的问题，与《国民旅游休闲纲要》不同的是，《若干意见》将关注的重点放到了春假上面，希望能在春暖花开之时，有更多的中小学生投入到旅游活动中去。

二是加强基础设施建设。旅游基础设施是旅游业发展的重要“硬件”。在旅游基础设施建设有明显改善的背景下，《若干意见》将关注点放到了一些重点环节。

第一，是与旅游景区相关的停车场、厕所、内部道路等基础设施建设，其目的在于进一步提高旅游景区的接待能力。

第二，是明确提出要打造一批精品景区和特色旅游目的地。尽管旅游业涉及吃住行游购娱等一系列环境，但是促使游客出游消费的主要吸引力还是在于旅游景区和旅游目的地，目前我国旅游景区和旅游目的地建设与国际水平相比还有不小的差距，因此未来相当长一段时期，还应该把旅游景区和旅游目的地建设放在一个重要的位置。

第三，是强调中央层面还要继续加大对重点区域，特别是中西部地区旅游基础设施的支持力度。

此外，《若干意见》还提到要加强对重点旅游区域的指导，编制全国生态旅游发展规划，特别是要推动集中连片特困地区旅游的一体化、生态化发展，使其真正建设成为有很强市场吸引力的旅游目的地。[FS:PAGE]

二是财政金融政策。相对于国发41号文件，《若干意见》继续强调了要将旅游经营者、旅游项目纳入国家各类专项资金的支持范围。此外，财政金融政策中有两大亮点。

其一，是提出政府引导、推动设立旅游产业基金。旅游投资目前是社会投资的一大热点。但相对于其他投资项目而言，旅游项目投资具有投资大、周期长、但现金流较好等特点。据不完全统计，2013年全国旅游直接投资达5144亿元，同比增长26.6%，其中投资100亿元以上的项目达127个。因此未来通过政府引导，设立旅游产业基金的方式将会成为推动旅游业投资的重要方式。比如，2012年，北京市财政投入1.5亿元，与海航旅业等合作设立了北京旅游产业发展促进基金，基金首期规模10亿元，通过这种方式，实现了政府资金的放大效益，撬动了社会投资。除这种直接股权投资的方式之外，政府还可以积极探索各种优惠措施和引导方式，推动旅游产业基金的设立，以便为旅游业发展提供更强有力的资金支持。

其二，是发展旅游项目资产证券化产品。资产证券化是指将缺乏流动性的资产，通过转换为在金融市场上可以自由买卖的证券，以提高其流动性的过程。旅游项目资金占有较大，但其中又有不少缺乏流动性的资产，通过资产证券化，有助于改善旅游项目的资金状况。

三是土地政策。土地对旅游项目建设具有至关重要的作用，因此制定与旅游业特征相适应的土地政策非常关键。有鉴于此，《若干意见》专门用一条对土地政策进行了集中表述。

值得关注的主要亮点有四个：第一，改革完善旅游用地管理制度。土地差别化管理是近年来国土资源部土地管理的主要思路。所谓差别化，就是不用“一刀切”的方式管理土地，而是根据不同区域发展水平，不同产业发展的需要，实行更加灵活、更符合经济社会发展需求的土地管理政策。具体到旅游用地，就是国土部门不可能满足所有的旅游项目用地需求，而只能根据旅游产业发展的方向，有重点地支持与旅游业转型升级目标相一致的旅游项目。因此，旅游部门需要在认真研究本地旅游产业发展方向的基础上，与国土部门一起，建立起旅游项目土地供给的评估标准和相关制度，使有限的土地资源能更好地配置到符合旅游业发展方向的旅游项目上。

第二，继续强调年度土地供应要适当增加旅游业发展用地，这表明国土部门对旅游业发展的支持态度。目前一些地区也在结合自己的实际，探索更好保障旅游用地的措施。比如，安徽、广西等地对符合单独选址条件的旅游项目，用地安排上可以优先考虑。云南则在国家下达省里年度新增建设用地指标中，每年预留1万亩用于重大旅游项目建设。未来还需要根据旅游业发展的实际情况积极争取相应的土地支持。

第三，细化利用“三荒”等土地开发旅游项目的支持措施。国发41号文件提出了利用“三荒”等土地开发旅游项目的原则态度，但由于旅游项目利用“三荒”等土地成本很高，又没有配套的支持措施，因此这条政策执行得并不好。未来，需要通过调低“三荒”土地价格、延长旅游项目土地使用年限等细化措施，来引导更多旅游项目使用“三荒”等土地。

第四，探索利用农村集体经营性建设用地发展旅游业。十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。《若干意见》提出这一措施，实际是三中全会决定在旅游领域的具体化。鉴于农村土地问题的敏感性，未来各地旅游部门还需要与国土部门一起，共同制定农村集体经营性建设用地用于旅游业发展的细化措施。

四是旅游人才建设。旅游人才对旅游业发展具有很重要的作用。同国发41号文件一样，《若干意见》也专门用了一条来表述这一问题。

其中值得关注的有四个方面：第一，是提出要编制旅游人才中长期发展规划。这有助于站在国家整个人才建设的高度，提出旅游人才中长期发展的总体方向和具体措施。

第二，是提出要建立完善旅游人才评价制度，此举有利于通过科学的人才评价，为市场选择相应的旅游人才提供重要的标准和参照。

第三，是明确提出要推动导游管理体制改革。当前造成旅游市场乱象的原因很多，导游管理方式与市场经济不适应是其中重要的原因之一。为此《若干意见》特别提出要建立健全导游评价制度，落实导游薪酬和社会保险制度，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制。未来需要政府、协会、企业、导游一起共同推动导游管理的体制改革，使导游真正成为一个能持续健康发展的职业。

其四，是提出要建立一批国家旅游人才教育培训基地，其基本方向是充分借助高等院校和旅游企业的力量，同时引导和支持重点院校和企业旅游教育培训方面的建设，以便培养出更多旅游市场真正需要的各类、各层次旅游人才。