国家旅游局解读《关于促进旅游业改革发展的若干意见》

二是关于加快转变发展方式。国发41号文件尽管在指导思想上提出了“转变发展方式”，但是没有明确说明如何转，往哪里转。《若干意见》则突出强调了“转变发展方式”在未来旅游业发展中的重要地位，同时从三个方面进行了比较系统的阐述。

具体而言，第一，提出要在旅游产品上同时注重观光旅游和度假旅游产品，既要满足大众化的一般性旅游需求，又要满足小众的更为细分化的旅游需求，既要发展相对低端的旅游产品，又要发展中高端的旅游产品，总之，是要让各种旅游需求都得到满足，进而更好地扩大旅游消费。

第二，针对目前旅游开发中依然存在的粗放、粗糙甚至粗鄙等问题，强调要向集约型转变，要在开发中将业态与生态、文态结合起来，打造更多既能满足当下旅游需求，又能可持续发展的旅游精品。

第三，明确提出了优质服务的要求，并提出了“实现标准化服务和个性化服务有机统一”的方向。这意味着，在未来很长一段时期，旅游业还需要继续推行标准化服务，以便从整体上提高旅游业的服务水平；同时为了更好地满足游客的服务需要，旅游业还需要提供更多个性化的服务，以此来推动旅游服务水平的进一步提高。

三是关于旅游业发展的目标与方向。需要指出的是，国发41号文件提出的把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业“两大战略目标”是旅游业长期发展的目标，因此应该毫不动摇地予以坚持。同样贯彻落实《若干意见》也需要继续围绕这一目标促进改革和发展，为了深化这一目标，《若干意见》提出的“以提质增效、转型发展为主线”，可以理解为当下对“两大战略目标”的深化。此外《若干意见》在“创新发展理念”部分，用了“两个坚持”，对这两大战略目标做出了更为具体的要求，这也是全国旅游行业在工作中需要认真把握的问题。

具体来说，第一，用“坚持融合发展”作为把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业的具体化。《若干意见》从国家战略层面提出了将旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化结合起来，其中的农业现代化体现的是旅游业与一产的融合，新型工业化体现的是旅游业与二产的融合，信息化体现的是旅游业与三产的融合，城镇化则是当下旅游业融合发展需要特别关注的新问题。总之，国家层面旨在通过“一业促四化”，把旅游业做大做强，从而既实现把旅游业培育成战略性支柱产业的目标，又更好地发挥旅游业的综合效益。

第二，用“坚持以人为本，积极营造良好的旅游环境”等内容作为把旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业的具体化。特别是《若干意见》用了很形象的“让广大游客游得放心、游得舒心、游得开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美”体现了人民群众更加满意的要求。可以说如果我们发展旅游业实现了这“三心”、“三美”，就能真正做到人民群众更加满意。

二、通过改革开放，进一步增强旅游业发展的动力

开宗明义，《若干意见》把改革开放作为了头号任务。具体提出了三条措施。

一是深化旅游改革。从旅游业发展的各个层面看都有体制机制创新的问题。《若干意见》对一些重点环节的体制机制创新做出了部署。

其一，是从政府角度，强调要转变职能。总体来看，旅游部门行政审批权很少，国家旅游局是国务院各部门中审批权最少的部门，到2014年，国家旅游局将只保留3项行政审批事项。在政府职能转变和旅游业发展对旅游部门要求越来越高的大背景下，行政审批事项的取消和下放并不意味着旅游部门无所作为，而是要求旅游部门适应新的形势，转变工作思路，创新工作方式，从过去的重审批轻监管向重事中事后监管转变;从过去的以行政管理为主向管理与服务并重转变。未来旅游部门应该以转变职能为契机，积极探索市场经济条件下推动旅游业发展的工作抓手，以此推动自身的改革与发展。

其二，是从市场主体角度，强调要鼓励旅游企业做大做强。一方面是要打破各种投资壁垒和区域壁垒，营造一个公平竞争的市场环境，通过优胜劣汰，使市场认可的旅游企业脱颖而出。另一方面是要鼓励和支持旅游企业做深、做广。“做深”就是要在专业化上着力；“做广”是鼓励优势旅游企业跨界融合，更大限度地整合和提升旅游企业吃住行游购娱等各环节的资源，最终形成一批竞争力强的旅游企业民族品牌。

其三，是从中介组织角度，强调要切实发挥各类旅游行业协会的作用，使其成为政府和企业之外，促进旅游业发展的重要力量。

其四，是强调要完善主要配套制度，包括旅游景区管理方面的制度，旅游统计方面的制度。此外，国家公园体制建设是党的十八届三中全会决定提出的重大改革任务，目前尽管与国家公园相关的自然与文化遗产地的管理权限分散在各个部门，但是对旅游业发展来说，未来如何在保护的前提下实现国家公园的有效利用将是一个重大的问题。

二是区域旅游一体化。旅游资源的整体性和区域管理的分割性要求推进区域旅游的一体化发展，而这同时也是旅游业对内对外开放的要求。

其一，是国内的区域旅游合作。目前国内各种类型的旅游区域合作虽然很多，但不少都是“花架子”，下一步需要在务实高效、互惠互利上下功夫。

其二，是国际的区域旅游合作，重点是我国与周边国家的区域旅游合作，未来需要按照十八届三中全会的要求，积极探索沿边地区旅游开放的特殊方式和政策，特别要探索跨境旅游合作的模式和机制，使旅游业在睦邻、安邻、富邻中发挥独特作用。[FS:PAGE]

三是发展入境旅游。旅游业的市场开放包括入境和出境两个层面。相对于当下火爆的出境旅游市场，入境旅游业却显得颇为低迷，2013年，入境游客1.29亿人次，比上年下降了2.5%；2014年上半年，入境游客6231万人次，同比下降了2.8%。入境旅游实际上体现为境外游客在中国的旅游消费，因此发展入境旅游需要引起各方的高度重视。

具体措施有二，其一是加大对外旅游宣传推广力度，创新旅游宣传推广方式。未来应该从国家层面建立完善旅游宣传推广体系，从横向上需要充分整合旅游、外宣、文化等部门的对外宣传力量;从纵向上需要充分整合国家、省、市以及主要旅游企业的市场推广力量。此外，《若干意见》还提出了旅游宣传促销专业化、市场化的方向，其根本目的在于使旅游宣传促销符合市场的规律、符合市场的要求，让宣传促销行为能有效地转化为实实在在的市场份额增长。

其二是完善旅游签证政策。即在国家外交的总体考虑下，结合入境旅游业发展的实际需要，有针对性地出台外国人入境过境旅游签证、旅游团入境免签以及邮轮游艇出入境政策等。

三、从供需两个方面入手，不断拓展旅游业发展的空间

拓展旅游业发展空间既需要增加和优化旅游产品供给，又需要促进重点人群旅游消费;既需要抓好旅游业发展的存量，又需关注旅游业发展的增量。具体而言，有六个方面的措施。

一是休闲度假旅游发展。发展休闲度假产品既是满足人民群众新的旅游需求的重要内容，也是中国旅游业转型升级的重要方向。《若干意见》提出要在城乡规划中统筹考虑国民休闲度假需求，这就意味着我们的城乡建设不能像过去一样仅仅关注居民的生产和一般生活需要，而是要充分考虑本地居民和外地游客的休闲度假需要。

在《若干意见》中，重点强调了两类休闲度假产品。一类是体育旅游产品。更加重视体验是旅游业未来发展的重要方向。如果说旅游是让更多人玩好，体育则可以为游客体验提供各种各样的玩法。许多体育运动进入旅游市场后，都成为引领潮流的休闲度假旅游产品。未来，通过标准化等方式，推动设立各类体育旅游基地，引导各类体育运动场所开展旅游服务，会有巨大的发展潜力。

另一类是中医药旅游。目前，海南正在积极推动的博鳌乐城国际医疗旅游先行区建设就是发展中医药旅游的一种探索。此外，2014年2月，国家旅游局与中医药管理局签署了《关于推进中医药健康旅游发展的合作协议》。下一步，根据不同的中医药资源，发展不同的中医药旅游将成为休闲度假领域的一大热点，而这也有助于进一步激活健康旅游市场。《若干意见》从旅游市场的未来走势出发，还提出要发展铁路旅游、森林旅游、海洋旅游、邮轮游艇旅游、低空飞行旅游等。除此之外，鉴于旅居全挂车上路还受到交通等部门的政策限制，《若干意见》明确提出要完善相关政策措施，以此推动房车旅游的快速发展。

二是乡村旅游发展。乡村旅游是我国国内旅游的重要组成部分，也是扩大旅游消费的重点领域。发展乡村旅游需要注重四个方面。

第一，是乡村旅游产品的开发。既要发展大众化的农家乐乡村旅游，又要发展中高端的乡村旅游度假产品。在乡村旅游度假产品方面，北京怀柔北沟的“长城国际文化村”、浙江德清的“裸心谷”等都取得了很好的市场反响。未来促进乡村旅游的转型升级，一方面要提升完善农家乐等传统乡村旅游业态，另一方面要引导发展一批有特色、有市场的乡村旅游度假产品。

第二，是乡村旅游与新型城镇化的结合,发展一批特色景观旅游名镇名村。需要注意的是，这种结合并非是以地产为导向，人为地建造脱离自然、脱离文化的所谓“旅游小镇”，而是要发展依托当地特有的景观风貌，挖掘地域文化内涵，将有效保护与科学利用统一起来的旅游村镇。

第三，是发挥乡村旅游对扶贫和富民的作用，强调整合涉农各部门的资金、政策，推动乡村旅游的整体发展。

第四，是抓好乡村旅游服务。经过多年发展，乡村旅游的硬件条件有了很大改善，但是服务水平离人民群众更加满意的现代服务业还有不小的差距。因此提高乡村旅游服务水平将是下一阶段工作的重点。具体到措施，主要是抓好乡村旅游从业人员的培训和引进外来力量帮助提高服务整体水平。

三是文化旅游发展。与国发41号文件提出的“丰富旅游文化内涵”不同，《若干意见》把立足点放到了发展各类文化旅游产品方面。

其一，是要结合专业艺术院团的市场化改革，促进更多高水平的剧目进入旅游市场，推动旅游演艺发展。未来主要旅游目的地都应该有一场甚至几场旅游演艺节目。

其二，是继续发展红色旅游，进一步发挥其在培育和践行社会主义核心价值观方面的作用。

其三，是在国家减少节庆活动的大背景下，强调要发挥传统节庆品牌效应，强调市场化，强调群众参与，使节庆活动真正成为促进旅游发展的重要平台，而不是政府“自娱自乐”、劳民伤财的“形象工程”。

其四，明确提出了规范发展主题公园，这意味着从国务院文件层面正式调整了2011年暂停大型主题公园建设的规定，这也是2013年发改委、国土资源部、旅游局等12个部门下发的《关于规范主题公园发展的若干意见》的进一步明确。未来不是简单地引进国外的主题公园，而是建设真正能体现中国文化特色的高水平主题公园，应该成为政府支持、市场关注的热点。

四是研学旅行开展。我国在校中小学生人数超过2个亿，这也是一个庞大的旅游消费群体。“行万里路，读万卷书”，研学旅行对于中小学生的健康成长具有非常积极的意义。比如像国际上非常风行的“童子军”运动，就包含了很多研学旅行的内容。目前，由于安全等方面的考虑，我国开展研学旅行基本上是自发的，缺少整体层面自觉的推动。《若干意见》专门列出一条予以阐述，对于加快研学旅行的发展具有很重要的意义。

具体而言，亮点有三。

第一，明确地将研学旅行放到了素质教育的高度，将其作为青少年爱国主义教育、革命传统教育和国情教育的重要载体，纳入中小学生日常德育、美育、体育教育的范畴。这从根本上解决了研学旅行“摆位”的问题。

第二，提出了小学、初中、高中不同阶段研学的侧重点，有助于构建一个相对完整的研学旅行体系。

第三，提出了要建设一批研学旅行基地。需要说明的是，研学基地不是凭空而建，更多是依托现有的资源和设施，根据青少年旅行的特点予以完善和提升，这实际上也有助于更充分地利用现有的接待资源和设施。未来还可以考虑结合标准化等方式，形成类似于“国际青年旅舍”的品牌化研学旅行基地。