8月21日, 国务院正式发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（查看政策原文，请回复“旅游”），是国家层面出台的一个促进旅游业发展的纲领性文件。未来贯彻落实这份文件，将成为全国旅游行业的一项重要任务。这篇文章是国家旅游局政策法规司副处长曾博伟的认识和思考，全文15000字，对《若干意见》进行了全方位的解读，涉及旅游业发展的各方面，是当前旅游业发展重要且权威的文章，请朋友们仔细阅读。
7月2日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定旅游业改革发展的政策措施。8月9日，国务院正式发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发【2014】31号)(以下简称《若干意见》)全文，这是继2009年国发41号文《关于加快发展旅游业的意见》和2013年《国民旅游休闲纲要》、《中华人民共和国旅游法》之后，国家层面出台的又一个促进旅游业发展的纲领性文件。未来贯彻落实这份文件，将成为全国旅游行业的一项重要任务。本文就此谈点认识和思考。
一、以《若干意见》为契机，推动旅游业发展迈上新的台阶
(一)关于《若干意见》的背景
一是从改革是下一阶段推动旅游业发展主要动力的角度认识文件。2013年党的十八届三中全会标志着我国进入了全面改革的新阶段。从这个意义上讲，各行各业都有贯彻落实三中全会决定的要求，旅游业也不例外。旅游业是市场化水平和开放度较高的产业，也是在改革开放中快速成长发展起来的产业。总体上讲，过去旅游业主要是通过相对粗放、外延式增长的方式实现了旅游业规模的迅速扩大。但需要注意的是，经过30多年的发展，旅游业发展的格局发生了深刻的变化，面对这些问题，不能再简单延续过去的发展模式，而是需要用改革创新的方式加以解决。
第一，旅游大众化、普及化使得改革创新成为旅游业发展的客观要求。目前，我国居民年均出游达到2.5次，正如《若干意见》所说，“旅游已成为我国城乡居民日常生活的重要组成部分”。这意味着旅游业必须改革创新，才能满足旅游经验日益丰富的游客更为“挑剔”的选择。
第二，旅游业的竞争使得改革创新成为一种必然选择。当前中国旅游企业的竞争前所未有的激烈，既有线上线下旅游企业的竞争，也有国际国内旅游企业的竞争，还有老牌旅游企业和新进入旅游业的企业之间的竞争。除了旅游企业的竞争之外，旅游目的地竞争也变得空前激烈，特别是随着散客时代的到来，旅游目的地必须采取强有力的改革措施才能在旅游市场中占据更大的份额。
第三，旅游业同国家和区域发展战略的紧密结合使得改革创新成为旅游业发展的一种迫切需要。由于认识到旅游业对“五位一体”总布局的独特作用，国家和地方党委政府对旅游业的重视程度都达到一个前所未有的高度。全国31个省区市均提出要把旅游业打造为支柱产业，其中24个提出要建设战略性支柱产业。为统筹旅游业发展，北京、海南、云南、江西、广西、西藏还成立了省级旅游发展委员会。面对这样的情况，需要全国旅游行业从国家和区域整体发展的战略出发，结合各地的实际，坚定不移地推进改革。虽然《若干意见》只是在第二部分“增强旅游发展动力”中集中阐述了旅游业改革开放的有关内容，但要贯彻落实好《若干意见》，必须将改革的精神贯穿始终，才能实现旅游业持续健康的发展。
二是从扩大旅游消费是下一阶段发展旅游业主要切入点的角度认识文件。内需不足，特别是消费不足是制约当前中国经济持续健康发展的重要瓶颈。正因为如此，近年来的国务院政府工作报告，基本都是从扩大消费的角度对旅游业发展提出要求。比如，2014年的政府工作报告提的就是“要扩大服务消费，支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老、健康、旅游、文化等服务，落实带薪休假制度。”今年以来，我国出口形势比较严峻，但用大规模投资刺激经济增长的方式很难持续，因此国家必然会更加重视“微刺激”，而将目光更多放到经济发展“三驾马车”之一的消费上来。之前，国务院已经出台的发展文化产业、养老服务业的文件，其很大用意就是在于扩大消费。旅游消费是综合消费、最终消费、多层次消费和可持续消费，在扩大内需，特别是扩大消费需求中发挥着不可替代的重要作用。因此，在当前的经济形势下，出台这样一个文件，目的之一就是要尽可能将旅游业对消费拉动的作用更好地释放出来。所以，此次《若干意见》中的旅游业“发展”，不是一般意义上的“发展”，而是以扩大旅游消费为切入点，进而促进旅游业“转型升级、提质增效”的“发展”。此次《若干意见》的第三、四部分“拓展旅游发展空间”、“优化旅游发展环境”其实都是从不同角度提出的扩大旅游消费，促进旅游业发展的措施。[FS:PAGE]
(二)关于《若干意见》的主要特点
与2009年的国发41号文《关于加快发展旅游业的意见》相比，此次的《若干意见》有如下几个特点：
一是更加强调重点突出。国发41号文件出台距离2001年国发9号文《关于进一步加快旅游业发展的通知》有9年的时间，因此文件涉及旅游业发展的方方面面，体现了很强的综合性、全面性。《若干意见》距离国发41号文件只有不到5年的时间，特别是之前又陆续出台了《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》，因此通过发文件的方式简单重申国家对旅游业的重视既不可行，也不必要。因此，《若干意见》必然不会追求面面俱到，而是会适应当前国家经济社会发展以及旅游业发展的形势与需要，着眼于重点解决当前旅游业发展中的突出矛盾和问题。比如，针对当前社会各界反映强烈的景区门票价格问题，在一共二十条的《若干意见》中，就专门列出一条阐述“规范景区门票价格”。再比如，针对老年人和青少年这两类潜力很大的旅游群体，《若干意见》分别用了两条“大力发展老年旅游”和“积极开展研学旅行”予以详细部署。因此，从这个意义上说，不能认为《若干意见》是对国发41号文件的取代，而是要在贯彻落实《若干意见》的同时，继续贯彻落实好国发41号文件。比如，国发41号文件提出的支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点、鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理等一系列任务和要求仍然需要继续落实。
二是更加注重深化要求。国发41号文件中提出了很多方向性的要求和目标，对此《若干意见》做了进一步的深化。比如，国发41号文件在指导思想里提出要“深入贯彻落实科学发展观”，在《若干意见》中就开宗明义地提出了“树立科学旅游观”。此外，国发41号文件中提出的一些任务在《若干意见》中被大大地扩展了，比如国发41号文件用了一条阐述“优化旅游消费环境”，《若干意见》则将优化环境单独作为一个部分，用了四条予以论述。再比如，国发41号文件用“推动旅游产品多样化发展”、“培育新的旅游消费热点”一一点到了各类旅游产品，在《若干意见》中则是通过集中论述“大力发展乡村旅游”、“积极发展休闲度假旅游”等对发展重点旅游产品予以深化。
三是更加细化具体措施。由于国发41号文件、《国民旅游休闲纲要》、《旅游法》对发展旅游业的一系列问题都有相关要求，因此《若干意见》侧重于对一些具体措施进行细化。比如，在净化旅游市场秩序问题上，《若干意见》就明确提出了“完善相关企业和从业人员诚信记录”、“建立严重违法企业黑名单制度”这样的措施。再比如，对国发41号文件提出的“旅游标识系统基本完善”的要求，《若干意见》则明确了“将通往旅游区的标志纳入道路交通标志范围”这样具体的措施。因此，下一步贯彻落实《若干意见》除了要从思路和精神上予以把握之外，还必须强化执行力，把其中提到的具体措施不折不扣地执行好。
(三)关于《若干意见》的主要思路
与国发41号文件提出了全面的发展指标不同，《若干意见》不再设定发展的数量指标，而是重点强调了旅游消费、年人均出游人次等质量性指标。这实际上表明了下一阶段旅游业发展的重点将是在提高旅游业发展质量上下功夫。在总体发展思想上，《若干意见》首次提出了“树立科学旅游观”，并从“创新发展理念”和“加快转变发展方式”两个方面予以说明，可以说这就是下一阶段旅游业发展的思想总纲。具体到如何“树立科学的旅游观”，笔者认为，就是要以改革为引领，以转变发展方式为方向，围绕“两大战略目标”，促进旅游业的提质增效、转型升级。
一是关于以改革为引领。首先，《若干意见》提出的深化改革，强调了“依法兴旅”。2013年实施的《旅游法》包括了建立健全旅游综合协调机制、旅游市场联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全综合管理机制；建立完善旅游公共服务体系、旅游规划编制和评价体系、旅游产业发展促进体系、旅游安全救助体系;确立旅游安全风险提示制度、高风险旅游保障制度、旅游景区价格和流量管理制度、城乡居民经营旅游业务管理制度等一系列要求。贯彻落实《旅游法》的过程，同时也是旅游业深化改革的过程。其次，深化改革的重点是处理好政府与市场的关系。正如十八届三中全会决定所提出的，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。旅游业既有产业属性，又有事业属性，因此在深化旅游改革过程中既不能片面地强调市场作用，也不能政府包揽一切。更为重要的是，由于建设和提升旅游目的地是旅游业发展的重要基点，因此在深化改革中，更需要将各类旅游目的地政府和市场的力量有机整合起来。再次，《若干意见》在深化改革方面，还对参与旅游业发展的三方都提出了要求，即政府侧重于依法监管、企业需要守法经营、游客则应该文明旅游，而这也应该成为旅游业改革各方努力的方向。
二是关于加快转变发展方式。国发41号文件尽管在指导思想上提出了“转变发展方式”，但是没有明确说明如何转，往哪里转。《若干意见》则突出强调了“转变发展方式”在未来旅游业发展中的重要地位，同时从三个方面进行了比较系统的阐述。具体而言，第一，提出要在旅游产品上同时注重观光旅游和度假旅游产品，既要满足大众化的一般性旅游需求，又要满足小众的更为细分化的旅游需求，既要发展相对低端的旅游产品，又要发展中高端的旅游产品，总之，是要让各种旅游需求都得到满足，进而更好地扩大旅游消费。
第二，针对目前旅游开发中依然存在的粗放、粗糙甚至粗鄙等问题，强调要向集约型转变，要在开发中将业态与生态、文态结合起来，打造更多既能满足当下旅游需求，又能可持续发展的旅游精品。
第三，明确提出了优质服务的要求，并提出了“实现标准化服务和个性化服务有机统一”的方向。这意味着，在未来很长一段时期，旅游业还需要继续推行标准化服务，以便从整体上提高旅游业的服务水平；同时为了更好地满足游客的服务需要，旅游业还需要提供更多个性化的服务，以此来推动旅游服务水平的进一步提高。
三是关于旅游业发展的目标与方向。需要指出的是，国发41号文件提出的把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业“两大战略目标”是旅游业长期发展的目标，因此应该毫不动摇地予以坚持。同样贯彻落实《若干意见》也需要继续围绕这一目标促进改革和发展，为了深化这一目标，《若干意见》提出的“以提质增效、转型发展为主线”，可以理解为当下对“两大战略目标”的深化。此外《若干意见》在“创新发展理念”部分，用了“两个坚持”，对这两大战略目标做出了更为具体的要求，这也是全国旅游行业在工作中需要认真把握的问题。
具体来说，第一，用“坚持融合发展”作为把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业的具体化。《若干意见》从国家战略层面提出了将旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化结合起来，其中的农业现代化体现的是旅游业与一产的融合，新型工业化体现的是旅游业与二产的融合，信息化体现的是旅游业与三产的融合，城镇化则是当下旅游业融合发展需要特别关注的新问题。总之，国家层面旨在通过“一业促四化”，把旅游业做大做强，从而既实现把旅游业培育成战略性支柱产业的目标，又更好地发挥旅游业的综合效益。
第二，用“坚持以人为本，积极营造良好的旅游环境”等内容作为把旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业的具体化。特别是《若干意见》用了很形象的“让广大游客游得放心、游得舒心、游得开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美”体现了人民群众更加满意的要求。可以说如果我们发展旅游业实现了这“三心”、“三美”，就能真正做到人民群众更加满意。
二、通过改革开放，进一步增强旅游业发展的动力
开宗明义，《若干意见》把改革开放作为了头号任务。具体提出了三条措施。
一是深化旅游改革。从旅游业发展的各个层面看都有体制机制创新的问题。《若干意见》对一些重点环节的体制机制创新做出了部署。
其一，是从政府角度，强调要转变职能。总体来看，旅游部门行政审批权很少，国家旅游局是国务院各部门中审批权最少的部门，到2014年，国家旅游局将只保留3项行政审批事项。在政府职能转变和旅游业发展对旅游部门要求越来越高的大背景下，行政审批事项的取消和下放并不意味着旅游部门无所作为，而是要求旅游部门适应新的形势，转变工作思路，创新工作方式，从过去的重审批轻监管向重事中事后监管转变;从过去的以行政管理为主向管理与服务并重转变。未来旅游部门应该以转变职能为契机，积极探索市场经济条件下推动旅游业发展的工作抓手，以此推动自身的改革与发展。
其二，是从市场主体角度，强调要鼓励旅游企业做大做强。一方面是要打破各种投资壁垒和区域壁垒，营造一个公平竞争的市场环境，通过优胜劣汰，使市场认可的旅游企业脱颖而出。另一方面是要鼓励和支持旅游企业做深、做广。“做深”就是要在专业化上着力；“做广”是鼓励优势旅游企业跨界融合，更大限度地整合和提升旅游企业吃住行游购娱等各环节的资源，最终形成一批竞争力强的旅游企业民族品牌。
其三，是从中介组织角度，强调要切实发挥各类旅游行业协会的作用，使其成为政府和企业之外，促进旅游业发展的重要力量。
其四，是强调要完善主要配套制度，包括旅游景区管理方面的制度，旅游统计方面的制度。此外，国家公园体制建设是党的十八届三中全会决定提出的重大改革任务，目前尽管与国家公园相关的自然与文化遗产地的管理权限分散在各个部门，但是对旅游业发展来说，未来如何在保护的前提下实现国家公园的有效利用将是一个重大的问题。
二是区域旅游一体化。旅游资源的整体性和区域管理的分割性要求推进区域旅游的一体化发展，而这同时也是旅游业对内对外开放的要求。
其一，是国内的区域旅游合作。目前国内各种类型的旅游区域合作虽然很多，但不少都是“花架子”，下一步需要在务实高效、互惠互利上下功夫。
其二，是国际的区域旅游合作，重点是我国与周边国家的区域旅游合作，未来需要按照十八届三中全会的要求，积极探索沿边地区旅游开放的特殊方式和政策，特别要探索跨境旅游合作的模式和机制，使旅游业在睦邻、安邻、富邻中发挥独特作用。[FS:PAGE]
三是发展入境旅游。旅游业的市场开放包括入境和出境两个层面。相对于当下火爆的出境旅游市场，入境旅游业却显得颇为低迷，2013年，入境游客1.29亿人次，比上年下降了2.5%；2014年上半年，入境游客6231万人次，同比下降了2.8%。入境旅游实际上体现为境外游客在中国的旅游消费，因此发展入境旅游需要引起各方的高度重视。
具体措施有二，其一是加大对外旅游宣传推广力度，创新旅游宣传推广方式。未来应该从国家层面建立完善旅游宣传推广体系，从横向上需要充分整合旅游、外宣、文化等部门的对外宣传力量;从纵向上需要充分整合国家、省、市以及主要旅游企业的市场推广力量。此外，《若干意见》还提出了旅游宣传促销专业化、市场化的方向，其根本目的在于使旅游宣传促销符合市场的规律、符合市场的要求，让宣传促销行为能有效地转化为实实在在的市场份额增长。
其二是完善旅游签证政策。即在国家外交的总体考虑下，结合入境旅游业发展的实际需要，有针对性地出台外国人入境过境旅游签证、旅游团入境免签以及邮轮游艇出入境政策等。
三、从供需两个方面入手，不断拓展旅游业发展的空间
拓展旅游业发展空间既需要增加和优化旅游产品供给，又需要促进重点人群旅游消费;既需要抓好旅游业发展的存量，又需关注旅游业发展的增量。具体而言，有六个方面的措施。
一是休闲度假旅游发展。发展休闲度假产品既是满足人民群众新的旅游需求的重要内容，也是中国旅游业转型升级的重要方向。《若干意见》提出要在城乡规划中统筹考虑国民休闲度假需求，这就意味着我们的城乡建设不能像过去一样仅仅关注居民的生产和一般生活需要，而是要充分考虑本地居民和外地游客的休闲度假需要。
在《若干意见》中，重点强调了两类休闲度假产品。一类是体育旅游产品。更加重视体验是旅游业未来发展的重要方向。如果说旅游是让更多人玩好，体育则可以为游客体验提供各种各样的玩法。许多体育运动进入旅游市场后，都成为引领潮流的休闲度假旅游产品。未来，通过标准化等方式，推动设立各类体育旅游基地，引导各类体育运动场所开展旅游服务，会有巨大的发展潜力。
另一类是中医药旅游。目前，海南正在积极推动的博鳌乐城国际医疗旅游先行区建设就是发展中医药旅游的一种探索。此外，2014年2月，国家旅游局与中医药管理局签署了《关于推进中医药健康旅游发展的合作协议》。下一步，根据不同的中医药资源，发展不同的中医药旅游将成为休闲度假领域的一大热点，而这也有助于进一步激活健康旅游市场。《若干意见》从旅游市场的未来走势出发，还提出要发展铁路旅游、森林旅游、海洋旅游、邮轮游艇旅游、低空飞行旅游等。除此之外，鉴于旅居全挂车上路还受到交通等部门的政策限制，《若干意见》明确提出要完善相关政策措施，以此推动房车旅游的快速发展。
二是乡村旅游发展。乡村旅游是我国国内旅游的重要组成部分，也是扩大旅游消费的重点领域。发展乡村旅游需要注重四个方面。
第一，是乡村旅游产品的开发。既要发展大众化的农家乐乡村旅游，又要发展中高端的乡村旅游度假产品。在乡村旅游度假产品方面，北京怀柔北沟的“长城国际文化村”、浙江德清的“裸心谷”等都取得了很好的市场反响。未来促进乡村旅游的转型升级，一方面要提升完善农家乐等传统乡村旅游业态，另一方面要引导发展一批有特色、有市场的乡村旅游度假产品。
第二，是乡村旅游与新型城镇化的结合,发展一批特色景观旅游名镇名村。需要注意的是，这种结合并非是以地产为导向，人为地建造脱离自然、脱离文化的所谓“旅游小镇”，而是要发展依托当地特有的景观风貌，挖掘地域文化内涵，将有效保护与科学利用统一起来的旅游村镇。
第三，是发挥乡村旅游对扶贫和富民的作用，强调整合涉农各部门的资金、政策，推动乡村旅游的整体发展。
第四，是抓好乡村旅游服务。经过多年发展，乡村旅游的硬件条件有了很大改善，但是服务水平离人民群众更加满意的现代服务业还有不小的差距。因此提高乡村旅游服务水平将是下一阶段工作的重点。具体到措施，主要是抓好乡村旅游从业人员的培训和引进外来力量帮助提高服务整体水平。
三是文化旅游发展。与国发41号文件提出的“丰富旅游文化内涵”不同，《若干意见》把立足点放到了发展各类文化旅游产品方面。
其一，是要结合专业艺术院团的市场化改革，促进更多高水平的剧目进入旅游市场，推动旅游演艺发展。未来主要旅游目的地都应该有一场甚至几场旅游演艺节目。
其二，是继续发展红色旅游，进一步发挥其在培育和践行社会主义核心价值观方面的作用。
其三，是在国家减少节庆活动的大背景下，强调要发挥传统节庆品牌效应，强调市场化，强调群众参与，使节庆活动真正成为促进旅游发展的重要平台，而不是政府“自娱自乐”、劳民伤财的“形象工程”。
其四，明确提出了规范发展主题公园，这意味着从国务院文件层面正式调整了2011年暂停大型主题公园建设的规定，这也是2013年发改委、国土资源部、旅游局等12个部门下发的《关于规范主题公园发展的若干意见》的进一步明确。未来不是简单地引进国外的主题公园，而是建设真正能体现中国文化特色的高水平主题公园，应该成为政府支持、市场关注的热点。
四是研学旅行开展。我国在校中小学生人数超过2个亿，这也是一个庞大的旅游消费群体。“行万里路，读万卷书”，研学旅行对于中小学生的健康成长具有非常积极的意义。比如像国际上非常风行的“童子军”运动，就包含了很多研学旅行的内容。目前，由于安全等方面的考虑，我国开展研学旅行基本上是自发的，缺少整体层面自觉的推动。《若干意见》专门列出一条予以阐述，对于加快研学旅行的发展具有很重要的意义。
具体而言，亮点有三。
第一，明确地将研学旅行放到了素质教育的高度，将其作为青少年爱国主义教育、革命传统教育和国情教育的重要载体，纳入中小学生日常德育、美育、体育教育的范畴。这从根本上解决了研学旅行“摆位”的问题。
第二，提出了小学、初中、高中不同阶段研学的侧重点，有助于构建一个相对完整的研学旅行体系。
第三，提出了要建设一批研学旅行基地。需要说明的是，研学基地不是凭空而建，更多是依托现有的资源和设施，根据青少年旅行的特点予以完善和提升，这实际上也有助于更充分地利用现有的接待资源和设施。未来还可以考虑结合标准化等方式，形成类似于“国际青年旅舍”的品牌化研学旅行基地。
五是老年旅游发展。目前我国60岁以上的老龄人口已经突破2亿，约占总人口的14%。发展老年旅游既是保障老年人旅游权利的要求，也是扩大旅游市场消费的需求。不少老年人有钱、有闲，热爱旅游，但是目前专门针对老年人的旅游服务却很缺乏，因此需要予以突出考虑。2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，其中明确提出鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的休闲旅游服务。《若干意见》专门列出一条论述老年旅游，一定程度也是对此任务的进一步深化。发展老年旅游的重点有四个：第一是发展老年旅游产品，既要有经济实惠的大众化观光、休闲产品，又要注意发展适合老年人需要的、中高端养生度假产品。
第二是加强老年旅游服务设施建设，要根据老年人的生理、身体特点，在旅游景区规划建设相应的设施。
第三是制定老年旅游服务规范。目前尽管旅游的服务规范不少，但是专门针对老年人的旅游服务规范却很缺乏，未来需要通过标准化等方式形成比较完整的老年旅游服务规范，并在实际工作中予以落实和体现。
第四是打造老年旅游服务品牌。当下虽然也有一些专门针对中老年人市场的“夕阳红”旅行社，但是总体而言，在市场上叫得响的老年旅游服务品牌还不多，未来一方面需要延展除旅行社之外的老年旅游服务品牌，另一方面需要进一步提高老年旅游服务品牌的专业化水平。
六是旅游购物消费。旅游购物属于旅游过程中的弹性消费，扩大旅游购物在旅游消费中的比重既能更充分发挥旅游业对当地经济的带动作用，也是旅游业转型升级、提质增效的重要体现。2013年，我国旅游外汇收入中有21.6%是购物消费；2012年，城镇居民散客旅游消费中有19.8%是购物消费；农村居民的这一比重是25.5%。从长远来看，扩大旅游购物消费还有很大的空间。
具体而言，第一，是抓品牌建设。目前中国旅游商品虽然不少，但很少有叫得响的旅游商品品牌，因此《若干意见》开宗明义提出了“实施中国旅游商品品牌建设工程”。推动旅游商品品牌建设，一方面是旅游商品制造商的品牌建设，比如云南大理新华白族旅游村以“南诏银”为品牌拓展旅游商品市场的尝试；另一方面是旅游销售平台的品牌建设，其中最具代表性的是北京旅委打造“北京礼物”的做法。此外，《若干意见》提出的鼓励各地推出旅游商品推荐名单，就是要发展一批“旅游必购商品”，而也可以看作是旅游目的地打造区域性旅游商品品牌的有效举措。
第二，是突出特色。扩大旅游购物消费的关键在于特色。这需要地方结合当地特有的文化，开发独树一帜的旅游商品，此外还需要规划发展有特色的旅游购物街区、购物场所，以及发展特色餐饮、特色主题酒店等。通过特色的挖掘，来强化对旅游者消费的吸引力。
第三，是旅游购物政策的支持。亮点之一是借鉴国际惯例，将在海南实施的境外游客购物离境退税政策扩展到全国符合条件的地区，此举无疑将对增加我国的旅游外汇收入大有裨益，亮点之二是研究新增进境口岸免税店的可行性，该政策旨在通过在机场等口岸设置更多进境免税店，使国人从境外旅游回国之后还可以在口岸免税店购买免税品，这有助于将国人在境外的购物消费尽可能多地留在国内。
四、通过解决重点问题，优化旅游业发展的总体环境
优化旅游发展环境主要是解决游客“想旅游”但是“游不起”、“不便游”甚至“不敢游”等一系列问题。《若干意见》对此具体提出了四条措施。
一是旅游交通服务。近年来，我国交通快速发展，使得旅游业通达条件大为改善，这为城乡居民大规模出游创造了重要条件。在大交通问题基本解决以后，《若干意见》将着眼点放到了围绕旅游需求，增加和完善旅游交通服务，为游客出行提供更多便利。
首先，在下一步的交通建设规划时要统筹考虑旅游发展的需要，一方面要继续推进连接重要旅游区的道路和机场建设，另一方面要做好打通“景区最后一公里”工作，加强主要路网与景区连接线道路的建设，进一步提高旅游景区的可通达性。
其次，是要增加道路和重要交通节点上的旅游配套服务。主要是为满足快速增长的自驾游等需要，不断完善道路交通的旅游标识标牌；根据旅游季节性等特点，针对团队游客探索火车票价优惠的政策（这也是铁路运输市场化的要求）；此外，还应该增加加油站点和高速公路服务区的旅游服务功能。比如，广东省旅游局与广东中石化探索将广东省内2500家加油站便利店打造成旅游问讯中心和特色旅游商品购物中心的做法，就是围绕交通完善旅游配套服务的尝试。
最后，是基于现有的交通条件增加旅游方面的运力，包括增加旅游专列、开通更多连接重点旅游城市和主要客源地的航线，做好高铁车站与城市、景区的交通衔接等。
二是旅游安全保障。安全是旅游的生命线。相对于国发41号文件的侧重于旅游安全保障体系建设，《若干意见》强调的是旅游安全保障的具体措施。
第一，是要加强重点环节的安全监督检查，特别是针对近年来事故较多的索道、大型游乐设施等特种设备，明确提出要定期安全检测。
第二，是强调了对旅游从业人员安全培训方面的要求。旅游从业人员是化解风险、实施救助的最前线，过去对旅游从业人员提高服务技能强调较多，以后旅游从业人员的培训应该将安全培训的内容纳入其中，作为其上岗的必备条件。
第三，把景区作为旅游安全的重点领域。相对于城市，多数旅游景区由于相对偏僻，安全设施不足，往往成为旅游安全的薄弱环节。因此《若干意见》首先强调了旅游安全的属地管理原则，特别是要求把景区的旅游安全保障纳入当地统一的应急体系，这有助于从制度上为景区旅游安全提供基本保障。
此外值得注意的是，《若干意见》提到对有条件的重点景区可纳入国家应急救援基地统筹建设。之前，黄山风景区旅游安全应急救援基地得到了国家层面的支持，并在实际旅游安全保障中发挥了积极作用。未来，更多有一定基础的重点景区可以积极争取国家支持旅游应急救援基地的建设。[FS:PAGE]
三是市场诚信建设。由于旅游业链条很长、环节很多，因此旅游市场秩序的净化是一个系统工程。《若干意见》解决此问题的主要思路是从诚信建设入手，通过打击违法违规企业，保护遵纪守法企业，促进旅游企业优胜劣汰，从而为旅游者营造一个真正放心的旅游消费环境。尽管诚信建设在国发41号文件中就有部署，但由于当时整个社会诚信建设的滞后，使得此项工作进展缓慢。2013年1月，国务院出台了《征信业管理条例》；2014年6月，国务院又发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，这为旅游业开展诚信建设提供了重要的支撑条件。具体而言，就是要通过诚信信息建设、违法信息曝光、违法行为处罚的“组合拳”，狠抓旅游市场秩序的治理工作。在诚信信息建设方面，是要在整个社会诚信体系建设的“大盘子”中完善与旅游相关的诚信记录，同时完善旅游违法信息的共享机制。有了这样一个基础，后续的旅游市场监管就有了根本的保障。在违法信息曝光方面，《若干意见》提出了要用“黑名单”制度，对严重违法的企业予以曝光，旨在以此解决旅游违规经营与游客选择之间信息不对称的问题，从而使被曝光的旅游企业受到客源流失的惩罚。在违法行为处罚方面，重点是要加强旅游综合执法。由于旅游违法行为往往涉及众多法律法规，也涉及众多执法主体，通过综合执法来增强旅游市场的执法力度是许多旅游热点地区的有效实践，这应该成为未来旅游领域执法的重要方向。
四是景区门票价格。门票价格总体偏高是制约旅游者外出旅游的重要原因之一。因此《若干意见》旨在通过强化有关措施，以控制景区门票价格上涨趋势，使更多游客能参与到旅游活动中来。当然，从政府角度而言，规范的重点是利用公共资源建设的景区；对非公共资源建设的景区，其价格主要是通过市场进行调节。鉴于《旅游法》和《国民旅游休闲纲要》已经对景区门票价格做了比较详细的要求，《若干意见》对规范景区门票价格的要求主要是对相关规定的强调，除此之外，《若干意见》主要是要求加强景区价格的监管，通过强化价格执法来打击景区的变相涨价行为。近年来，在旅游旺季，各地物价部门会同旅游等相关部门，明显加强了对景区价格违法行为的检查力度。按照《若干意见》的要求，未来还应该保持执法检查的常态化，以便更好保护游客的合法权益。
五、多措并举，制定和完善支持旅游业发展的各项政策
政策是关系旅游业发展的重要问题。旅游业是综合性产业，因此支持旅游业发展也需要综合性的政策。《若干意见》具体提出了四个方面的措施。
一是带薪休假制度落实。通过保障公民的旅游时间，让更多有旅游消费能力的人参加到旅游活动中来，对旅游业发展具有很重要的作用。保障带薪休假时间，既是为旅游提供时间保障的重要内容，也是缓解“黄金周”期间客流量过分集中的有效措施。《职工带薪休假条例》2008年就已经开始实施，因此关键的问题还是在于落实。《若干意见》在《国民旅游休闲纲要》的基础上，明确提出“将带薪休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容”，以此来进一步提高各地政府对落实带薪休假制度的重视程度，确保《国民旅游休闲纲要》提出的“到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实”的目标。从目前来看，中国国民的休假时间与中国的经济发展水平基本吻合，在短期内难以增加休假时间的情况下，实行更加弹性的休假安排应该成为落实带薪休假的重要方向。为此，《若干意见》提出“鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假”。以每年休假10天的职工为例，如果将休假时间拆分成五个2天，再分别与双休日或者“小黄金周”结合，加上两个“大黄金周”，可以在全年形成七个较长的集中休息时间，这无疑对于开展中长距离旅游是非常有利的。除此之外，考虑到中小学安排秋假容易与国庆黄金周时间重合的问题，与《国民旅游休闲纲要》不同的是，《若干意见》将关注的重点放到了春假上面，希望能在春暖花开之时，有更多的中小学生投入到旅游活动中去。
二是加强基础设施建设。旅游基础设施是旅游业发展的重要“硬件”。在旅游基础设施建设有明显改善的背景下，《若干意见》将关注点放到了一些重点环节。
第一，是与旅游景区相关的停车场、厕所、内部道路等基础设施建设，其目的在于进一步提高旅游景区的接待能力。
第二，是明确提出要打造一批精品景区和特色旅游目的地。尽管旅游业涉及吃住行游购娱等一系列环境，但是促使游客出游消费的主要吸引力还是在于旅游景区和旅游目的地，目前我国旅游景区和旅游目的地建设与国际水平相比还有不小的差距，因此未来相当长一段时期，还应该把旅游景区和旅游目的地建设放在一个重要的位置。
第三，是强调中央层面还要继续加大对重点区域，特别是中西部地区旅游基础设施的支持力度。
此外，《若干意见》还提到要加强对重点旅游区域的指导，编制全国生态旅游发展规划，特别是要推动集中连片特困地区旅游的一体化、生态化发展，使其真正建设成为有很强市场吸引力的旅游目的地。[FS:PAGE]
二是财政金融政策。相对于国发41号文件，《若干意见》继续强调了要将旅游经营者、旅游项目纳入国家各类专项资金的支持范围。此外，财政金融政策中有两大亮点。
其一，是提出政府引导、推动设立旅游产业基金。旅游投资目前是社会投资的一大热点。但相对于其他投资项目而言，旅游项目投资具有投资大、周期长、但现金流较好等特点。据不完全统计，2013年全国旅游直接投资达5144亿元，同比增长26.6%，其中投资100亿元以上的项目达127个。因此未来通过政府引导，设立旅游产业基金的方式将会成为推动旅游业投资的重要方式。比如，2012年，北京市财政投入1.5亿元，与海航旅业等合作设立了北京旅游产业发展促进基金，基金首期规模10亿元，通过这种方式，实现了政府资金的放大效益，撬动了社会投资。除这种直接股权投资的方式之外，政府还可以积极探索各种优惠措施和引导方式，推动旅游产业基金的设立，以便为旅游业发展提供更强有力的资金支持。
其二，是发展旅游项目资产证券化产品。资产证券化是指将缺乏流动性的资产，通过转换为在金融市场上可以自由买卖的证券，以提高其流动性的过程。旅游项目资金占有较大，但其中又有不少缺乏流动性的资产，通过资产证券化，有助于改善旅游项目的资金状况。
三是土地政策。土地对旅游项目建设具有至关重要的作用，因此制定与旅游业特征相适应的土地政策非常关键。有鉴于此，《若干意见》专门用一条对土地政策进行了集中表述。
值得关注的主要亮点有四个：第一，改革完善旅游用地管理制度。土地差别化管理是近年来国土资源部土地管理的主要思路。所谓差别化，就是不用“一刀切”的方式管理土地，而是根据不同区域发展水平，不同产业发展的需要，实行更加灵活、更符合经济社会发展需求的土地管理政策。具体到旅游用地，就是国土部门不可能满足所有的旅游项目用地需求，而只能根据旅游产业发展的方向，有重点地支持与旅游业转型升级目标相一致的旅游项目。因此，旅游部门需要在认真研究本地旅游产业发展方向的基础上，与国土部门一起，建立起旅游项目土地供给的评估标准和相关制度，使有限的土地资源能更好地配置到符合旅游业发展方向的旅游项目上。
第二，继续强调年度土地供应要适当增加旅游业发展用地，这表明国土部门对旅游业发展的支持态度。目前一些地区也在结合自己的实际，探索更好保障旅游用地的措施。比如，安徽、广西等地对符合单独选址条件的旅游项目，用地安排上可以优先考虑。云南则在国家下达省里年度新增建设用地指标中，每年预留1万亩用于重大旅游项目建设。未来还需要根据旅游业发展的实际情况积极争取相应的土地支持。
第三，细化利用“三荒”等土地开发旅游项目的支持措施。国发41号文件提出了利用“三荒”等土地开发旅游项目的原则态度，但由于旅游项目利用“三荒”等土地成本很高，又没有配套的支持措施，因此这条政策执行得并不好。未来，需要通过调低“三荒”土地价格、延长旅游项目土地使用年限等细化措施，来引导更多旅游项目使用“三荒”等土地。
第四，探索利用农村集体经营性建设用地发展旅游业。十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。《若干意见》提出这一措施，实际是三中全会决定在旅游领域的具体化。鉴于农村土地问题的敏感性，未来各地旅游部门还需要与国土部门一起，共同制定农村集体经营性建设用地用于旅游业发展的细化措施。
四是旅游人才建设。旅游人才对旅游业发展具有很重要的作用。同国发41号文件一样，《若干意见》也专门用了一条来表述这一问题。
其中值得关注的有四个方面：第一，是提出要编制旅游人才中长期发展规划。这有助于站在国家整个人才建设的高度，提出旅游人才中长期发展的总体方向和具体措施。
第二，是提出要建立完善旅游人才评价制度，此举有利于通过科学的人才评价，为市场选择相应的旅游人才提供重要的标准和参照。
第三，是明确提出要推动导游管理体制改革。当前造成旅游市场乱象的原因很多，导游管理方式与市场经济不适应是其中重要的原因之一。为此《若干意见》特别提出要建立健全导游评价制度，落实导游薪酬和社会保险制度，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制。未来需要政府、协会、企业、导游一起共同推动导游管理的体制改革，使导游真正成为一个能持续健康发展的职业。
其四，是提出要建立一批国家旅游人才教育培训基地，其基本方向是充分借助高等院校和旅游企业的力量，同时引导和支持重点院校和企业旅游教育培训方面的建设，以便培养出更多旅游市场真正需要的各类、各层次旅游人才。
